Présentation de la Loi de financement de la sécurité sociale

Suite à la réforme de 1996, le Parlement vote chaque année la Loi de financement de la sécurité sociale (LFSS). En fixant l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam), le Parlement se prononce ainsi sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la sécurité sociale, ce qui met en jeu des masses financières supérieures à celles du budget de l’État.

Qu’est ce que la Loi de financement de la sécurité sociale ?

Plus précisément, l’article 34 de la Constitution dispose que les lois de financement de la sécurité sociale « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

Le contenu, la structure et la présentation des LFSS sont régis par des dispositions organiques particulières qui ont été modifiées par la loi du 2 août 2005. Cette réforme de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a pour objectif de moderniser le pilotage financier de la sécurité sociale, pour donner plus de lisibilité, de crédibilité et de sens aux lois de financement de la sécurité sociale.

Ainsi, la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année n comprend quatre parties.

  • La première partie est relative au dernier exercice clos et constitue l’équivalent d’une loi de règlement (année n-2).
  • La deuxième partie est consacrée aux dispositions relatives à l’année en cours (année n-1), ce qui permet au Gouvernement de proposer au Parlement d’adopter des rectifications pour l’année en cours. Cette partie est articulée en deux sous-parties, la première relative aux recettes et à l’équilibre général, la seconde relative aux dépenses.
  • La troisième partie établit les prévisions de recettes et l’équilibre général des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement pour l’année n ; outre les tableaux d’équilibre relatifs à l’année n (recettes, dépenses et soldes), elle fixe ainsi les plafonds d’avances de trésorerie auxquelles peuvent recourir les régimes.
  • La quatrième partie fixe les objectifs de dépenses des différentes branches de la sécurité sociale (maladie, accidents du travail – maladies professionnelles, vieillesse et famille), éventuellement décomposés en sous-objectifs ; cette partie présente l’adoption de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et de ses sous-objectifs. Ces sous-objectifs, dont le nombre ne peut être inférieur à cinq (art. L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) sont, depuis le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, au nombre de 7.

La loi organique du 2 août 2005 a introduit les tableaux d’équilibre, qui sont l’une des particularités des lois de financement de la sécurité sociale. Ces tableaux présentent, pour chaque exercice considéré, la situation financière par branche du régime général, de tous les régimes obligatoires de base ainsi que des organismes concourant à leur financement.

Par ailleurs, les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) sont accompagnés d’une dizaine de documents annexés, dont trois présentent un intérêt particulier :

  • l’un identifie l’impact financier des mesures nouvelles proposées ;
  • un autre fait le point sur les exonérations de cotisations et de contributions sociales et le montant de la compensation financière versée par l’État à la sécurité sociale ;
  • enfin, une annexe s’inscrit dans une démarche d’évaluation de la performance des politiques de sécurité sociale et présente les programmes de qualité et d’efficience (PQE) de chaque branche.

L’élaboration du projet de Loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS)

Conformément à l’article 39 de la Constitution, et comme pour le projet de loi de finances, la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale relève exclusivement de la compétence gouvernementale. Elle est assurée, sous l’autorité du Premier ministre, par le ministre chargé des comptes de la sécurité sociale. La coordination est réalisée par la direction de la sécurité sociale qui agit en étroite concertation avec les différents organismes de sécurité sociale, ainsi qu’avec les autres ministères concernés (finances, agriculture, outre-mer…).

Le calendrier de la préparation, qui court sur toute l’année, dépend essentiellement de la disponibilité des informations comptables et statistiques fournies par les caisses de sécurité sociale. De nombreux arbitrages doivent aussi être réalisés pour garantir la cohérence du projet de loi de financement avec le projet de loi de finances. En effet, compte tenu des interactions financières multiples qui existent entre l’État et la sécurité sociale, les deux lois financières prévues par la Constitution sont intimement liées.

Le processus d’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), qui aboutit au dépôt du projet de loi au Parlement, s’étend sur une période allant de mi-avril à mi-octobre. Le projet de loi et ses annexes, doit être, après adoption en Conseil des ministres, déposé à l’Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre (délai constitutionnel).

Ces travaux sont menés en étroite collaboration avec la direction du budget, dans le cadre de la coordination entre PLF et PLFSS, avec les autres directions du ministère de la santé et du travail pour les mesures relevant de leur compétence, avec les organismes de sécurité sociale qui transmettent leurs propositions et apportent leur expertise technique.

Les moyens de contrôle développés par le Parlement

La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) suit de manière permanente l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Elle a les mêmes pouvoirs de contrôle que les rapporteurs du projet et procède pour l’essentiel à des auditions publiques pour élaborer des rapports d’information publiés avec l’autorisation de la commission.

La Commission des affaires sociales du Sénat a également créé une MECSS en son sein en 2006.

La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale, en publiant chaque année au début du mois de septembre, un rapport sur la sécurité sociale. Ce rapport analyse l’ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale, rend compte de l’exécution de la loi de financement de l’année précédente et présente les résultats d’enquêtes thématiques réalisées par la Cour.

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