Circulaire DGS/SD7 B n° 2004-42 du 4 février 2004 relative à l'organisation des services du ministère chargé de la santé pour améliorer les pratiques d'évaluation des risques sanitaires dans les études d'impact

NOR : SANP0430034C

(Texte non paru au Journal officiel)

Date d'application : immédiate.

Références :
Article L. 122.3 du code de l'environnement (loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie ; article 19 et loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature) ;
Décret n° 77-1141 du 12 octobre 1997 pris pour application de l'article n° 2 de la loi n° 76-629 modifié par le décret n° 2003-767 du 1er août 2003 ;
Circulaire MATE/DNP du 17 février 1998 relative à l'application de l'article 19 de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie ;
Circulaire DGS/VS3 n° 2000-61 du 3 février 2000 relative au guide de lecture et d'analyse du volet sanitaire des études d'impact ;
Circulaire DGS n° 2001-185 du 11 avril 2001 relative à l'analyse des effets sur la santé dans les études d'impact.

Le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées à Mesdames et Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales [pour attribution]) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales des affaires sanitaires et sociales [pour attribution]) L'article 19 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie a modifié le contenu des études d'impact. Depuis le 1er août 1997, l'étude d'impact doit comprendre une étude des effets du projet sur la santé ainsi que la présentation des mesures envisagées pour supprimer, réduire et compenser les conséquences dommageables du projet pour la santé.
La circulaire du 11 avril 2001 suggérait aux préfets de s'appuyer sur les DDASS pour procéder à l'analyse de l'étude des effets sur la santé des projets soumis à étude d'impact. La liste des informations devant au minimum figurer dans le dossier pour que les DDASS puissent formuler un avis était jointe en annexe. Cette circulaire définissait également l'organisation des services du ministère chargé de la santé.

1. Un bilan positif mais insuffisant

Deux ans après la mise en place de ce dispositif, un bilan de son fonctionnement réalisé par mes services a révélé les efforts effectués en termes de formation et de mobilisation des services déconcentrés autour de cette thématique. Cependant ont été observées :

• des disparités de fonctionnement, d'implication et de formation des agents des services santé environnement des DDASS ;
• la persistance de missions assumées par les DDASS qui ne relèvent pas du ministère en charge de la santé, comme l'inspection de certaines installations classées ;
• une faible reconnaissance des référents régionaux ;
• une faible implication des médecins-inspecteurs de santé publique.

Une évaluation de la qualité des dossiers reçus par les DDASS a montré :

• d'une part, la disparité des problématiques industrielles au sein d'un même département ;
• d'autre part, les progrès réalisés mais aussi la qualité insuffisante des dossiers, ce qui rend difficile l'analyse critique effectuée par les DDASS.

L'ouverture du site Internet de l'observatoire des pratiques de l'évaluation des risques sanitaires dans les études d'impact, dès le mois de novembre 2002, a permis le regroupement, sur un site unique, d'informations disséminées du fait de la diversité du champ balayé et est accessible à tous. Cependant, cet observatoire ne peut traiter qu'un nombre limité de dossiers.

2. La nécessité d'un nouvel élan

Devant ces différents constats, je souhaite vous rappeler l'importance que j'accorde à la démarche d'évaluation des risques sanitaires dans les études d'impact. Il s'agit d'un outil essentiel de la politique de santé publique du ministère dans le domaine de la prévention des risques sanitaires liés aux activités humaines.
Cette thématique permet aussi de structurer les DDASS selon une démarche transversale aux différents milieux (eau, air, etc.) et aux différents corps de métier (ingénieurs, médecins, pharmaciens) qui les composent pour protéger la santé humaine en travaillant à la réduction des expositions ponctuelles ou cumulées des populations.
L'étendue et la diversité du champ couvert imposent un travail actif en réseau pour atteindre une qualité technique homogène et reconnue sur tout le territoire. Pour cela, une mobilisation accrue est nécessaire ; je souhaite donc :

• au niveau départemental :
• l'émission systématique d'un avis sur les dossiers qui vous sont soumis. Pour cela, je vous rappelle qu'il est impératif que le désengagement des agents des missions d'inspection d'installations classées soit effectif, de sorte que les DDASS disposent de la capacité de travail nécessaire à l'accomplissement de cette mission prioritaire ;
• l'orientation des pétitionnaires vers les sources de données sanitaires existantes lorsqu'ils vous sollicitent. Les différentes sources de données doivent être rendues accessibles ;
• une meilleure structuration d'une équipe projet au niveau départemental. Je vous demande, à cet effet, de désigner un ingénieur sanitaire et un médecin-inspecteur de santé publique comme binôme référent départemental. Leurs rôles respectifs sont décrits en annexe I ;
• au niveau régional (annexe II), il me paraît nécessaire de vous demander :
• un renforcement du fonctionnement en réseau des référents régionaux et un développement d'une expertise technique coordonnée au niveau national ;
• une intensification des liens avec les services instructeurs des projets soumis à étude d'impact (DRIRE, DDSV, DDE...) afin de partager les expériences et la culture de santé publique ;
• un recours facilité à une expertise toxicologique en sollicitant les centres anti-poison et de toxico-vigilance ainsi que les centres de toxico-vigilance.

Je vous informe qu'au niveau national (annexe III) il est prévu en 2004 de poursuivre, d'une part, le renforcement de l'expertise interne de l'observatoire et le recours plus important à une tierce expertise pointue et, d'autre part, le travail de déclinaison de la méthodologie d'évaluation des risques sanitaires par secteur industriel ou type d'infrastructure.
Enfin, une application informatique sur l'évaluation des risques sanitaires dans les études d'impact en cours de réalisation sera testée dès le deuxième trimestre 2004. Sa mise en oeuvre effective vous permettra, en capitalisant les expériences, de vous aider à argumenter vos avis. J'attire votre attention sur la nécessité d'investissement que je vous demande sur cette phase de test. En effet, ce sont vos remarques qui permettront la réalisation de l'outil répondant le mieux à vos besoins.
Ces différentes dispositions devraient permettre d'améliorer la prise en compte de la santé dans les études d'impact.
Je vous demande de me faire part, sous le présent timbre, des difficultés que vous rencontrerez dans la mise en oeuvre de la présente circulaire.

Pour le ministre et par délégation :
Le directeur général de la santé,
W. Dab

ANNEXE I
RÔLE DU NIVEAU DÉPARTEMENTAL

Le rôle attendu de la DDASS sur ce dossier est d'émettre un avis sur les dossiers d'étude d'impact. La prise en compte de cette nouvelle et importante mission suppose en parallèle d'un désengagement des agents des DDASS dans les missions d'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement qui ne sont pas des missions dévolues au ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées.
L'avis de la DDASS repose sur l'instruction du dossier d'étude d'impact. L'organisation de la DDASS doit permettre l'instruction du dossier par un agent du service santé environnement et lorsque cela est nécessaire par un agent du service de santé publique, agents agissant sous la responsabilité de l'ingénieur du génie sanitaire et du médecin inspecteur de santé publique ou dans le cadre plus large du pôle santé.
Les DDASS n'ont pas à faire de pré-instruction des dossiers et ne donnent pas d'avis sur la recevabilité des dossiers. Des liens avec les DRIRE doivent permettre de préciser les documents attendus par les DDASS, documents dont les éléments essentiels sont listés dans l'annexe de la circulaire du 11 avril 2001.
Sans préjuger de l'organisation des DDASS, il est cependant demandé que soit désigné au sein de chacune d'entre elles un agent du service santé environnement et un médecin inspecteur de santé publique référents départementaux avec lesquels les référents régionaux et le niveau central seront préférentiellement en contact.
L'avis de la DDASS porte sur la compréhension générale du dossier (process, effets sur l'environnement) et sur les estimations fournies sur les impacts potentiels du projet sur la santé des populations.
Concernant les dossiers nécessitant un avis central de la DGS (Instruction mixte à l'échelon central des infrastructures routières ou ferroviaires ainsi que sur les installations nucléaires de bases), les DDASS doivent vérifier les informations sur les milieux et sur les populations (populations sensibles, lieux sensibles tels que écoles, hôpitaux, maisons de retraite, terrains de sport, zones bruyantes) contenues dans les dossiers et faire remonter toutes données pertinentes complémentaires sur la situation locale (plaintes, connaissance d'épisodes de pollution, ...) afin de permettre d'étayer l'avis de la DGS sur ces dossiers.
Les DDASS participent systématiquement à une enquête annuelle menée par la DGS permettant l'évaluation des DDASS dans ce domaine et de la qualité des dossiers analysés.
Les DDASS transmettent une copie des avis aux référents régionaux.
Les DDASS doivent répondre aux demandes qui leur sont faites par les pétitionnaires concernant les données sanitaires afférentes à une zone géographique, non pas en fournissant les données sanitaires mais en orientant les pétitionnaires vers les responsables des registres de mortalité (Inserm), de morbidité (observatoire régionaux de santé, registres de cancers départementaux...) ou de consommation de soins (URCAM).

ANNEXE II
1er NIVEAU : SOUTIEN RÉGIONAL
1. Rôle des référents régionaux

Le niveau de référence régional est composé d'au moins un ingénieur sanitaire et d'un médecin inspecteur de santé publique fonctionnant en binôme et désignés au niveau régional. Le temps imparti à cette mission est évalué à un tiers temps par référent. Les rôles de ce binôme sont les suivants :

Soutien des DDASS

Les DDASS sollicitent par écrit (sauf en cas d'urgence), le niveau régional quand elles le jugent nécessaire. Les questions peuvent porter sur des points de méthodologie ou d'état des connaissances ou sur un dossier particulièrement difficile.
La réponse du binôme référent (ingénieur + médecin) doit se faire par écrit sur les questions soulevées. Il peut aussi signaler une erreur ou un problème important qui n'aurait pas été vu par la DDASS.
Le binôme référent n'émet pas d'avis sur le dossier en lieu et place de la DDASS.
Le binôme référent peut faire appel à une expertise complémentaire interrégionale (CIRE, CAP) ou nationale.

Analyse technique régionale

Le binôme (ingénieur + médecin) doit réaliser une analyse régionale qui porte au minimum sur les points suivants :

Un bilan est demandé annuellement aux référents régionaux par la DGS sur ces 4 points.

Organisation et animation technique

Les points analysés doivent être portés impérativement à la connaissance :

Par ailleurs, les référents ont un rôle majeur dans l'impulsion de la méthodologie auprès de leurs partenaires des DRIRE, DDE, DDSV, auprès de publics extérieurs en charge de la réalisation des dossiers d'impact (industriels, bureaux d'études) ou amenés à les lire (commissaires enquêteurs, conseils généraux, mairies...) par la diffusion d'informations (plaquettes) et l'organisation ou la participation à des formations sur ce thème.
Des relations directes entre les référents régionaux et les autres partenaires (DRIRE, DDE, DDSV) doivent être favorisées en particulier sur les dossiers pour lesquels les avis sont divergents.

Développement de pôle de référence

Les référents doivent être impérativement capables de mobiliser des ressources spécialisées dans de nombreux domaines, afin d'apporter une réponse au binôme départemental. Faute d'expertise approfondie, il est aisé de passer à coté d'un risque sanitaire. Le développement d'un fonctionnement en réseau entre les référents sera l'une des façons de partager les compétences et les expériences. Il est donc important que les référents régionaux puissent développer une compétence particulière dans un domaine spécifique (technique ou méthodologique après discussion avec le niveau central).
S'il le souhaite, un référent peut piloter ou suivre un groupe d'experts national sur des secteurs particuliers.

2. Les CIRE

Les cellules interrégionales d'épidémiologie, du fait de leur capacité technique à faire des évaluations sanitaires, doivent être préférentiellement sollicitées par les référents régionaux en accord avec les DDASS pour toute expertise complémentaire concernant un dossier d'étude d'impact ou des points précis de l'évaluation sanitaire.
En raison de leur rôle de formation, les cellules inter-régionales d'épidémiologie ont été largement impliquées dans la formation de base à l'évaluation des risques sanitaires. Elles doivent continuer à être sollicitées pour participer aux formations de base interrégionales et développer des formations plus spécialisées.

3. Les CAP-CTV et les CTV

Les centres anti-poison et de toxico-vigilance ainsi que les centres de toxico-vigilance ont des compétences reconnues dans le domaine de la toxicologie. Ils doivent être sollicités par les référents régionaux en accord avec les DDASS pour toute expertise complémentaire d'un dossier d'étude d'impact concernant les effets sanitaires, les relations dose réponses et les modalités d'exposition aux substances chimiques. Ces expertises sont à envisager dans le cadre des conventions entre les CAP-CTV et les DRASS.

ANNEXE III
2e NIVEAU : SOUTIEN NATIONAL
1. L'observatoire des pratiques de l'évaluation
des risques sanitaires dans les études d'impact

Au sein du groupe de travail de l'observatoire, un sous-groupe, nommé « comité technique », comprenant des experts (de l'INERIS, l'INVS, l'AFSSE, l'AFSSA, le CERTU, le CNAM, l'INRS, l'ENSP, ...), animé par la présidente de l'observatoire et pouvant être complété en tant que de besoin par toute personne qualifiée nécessaire, se réunit tous les deux mois pour analyser les questions d'ordres scientifique et méthodologique et proposer des éléments de réponse (pouvant prendre la forme d'avis formalisés ou de recommandations d'études à initier ou de groupes de travail plus spécialisés à initier).
Le groupe dans son ensemble dont la composition est fixée par l'arrêté du 1er juillet 2002 ne se réunit que deux fois dans l'année pour évaluer le travail effectué par le comité, définir et réajuster le plan de travail pour les six mois suivants.
La sollicitation de l'observatoire par les services déconcentrés doit se faire par l'intermédiaire des référents régionaux et être adressée au secrétariat de l'observatoire (secrétariat assuré par la DGS, bureau 7 B) par écrit sur des points méthodologiques ou de connaissances. Un avis global sur un dossier sans question précise ne relève pas de l'observatoire. Par ailleurs les questions qui ne relèveraient pas de l'observatoire de l'avis de ses experts seront retournées pour réponse à la DGS.
Le secrétariat de l'observatoire consiste :

2. Le dossier de l'observatoire sur le site Internet
du ministère de la santé

Pour permettre aux professionnels concernés par les études d'impact, que ce soit pour leur réalisation (bureaux d'études, industriels) ou pour leur lecture critique (services de l'Etat, juristes de l'environnement, associations de protection de l'environnement ou/et de la santé) d'améliorer leurs pratiques, l'observatoire diffuse ses productions ainsi que des documents de référence sur le site Internet du ministère de la santé. La maintenance de ce dossier spécifique est assurée en collaboration avec le réseau d'échange en santé environnementale.

3. La Direction générale de la santé (DGS)

Il y a lieu de dissocier le rôle de secrétariat de l'observatoire qui consiste en la gestion des questions et des réponses de l'observatoire et le suivi logistique, du rôle de pilotage des services déconcentrés sur la thématique de l'évaluation des risques sanitaires dans les études d'impact.
Dans le cadre de son rôle de pilotage des services déconcentrés, la DGS :

4. L'Ecole nationale de santé publique

L'ENSP en raison de sa mission principale de formation doit assurer la formation initiale et continue des agents des services déconcentrés en ce qui concerne les méthodologies d'évaluation des risques sanitaires de base et appliquées au domaine des études d'impact pour l'ensemble des agents en charge des dossiers dans les services déconcentrés sur la base des besoins recensés par la DGS. Par ailleurs, elle doit apporter une formation spécialisée, dans un premier temps, aux référents régionaux sur les domaines tels que les modèles, les méthodologies d'élaboration des VTR, l'évaluation probabilistique des expositions ou la toxicologie. L'ENSP est également un expert sur la thématique de l'évaluation des risques sanitaires.

5. Le Réseau d'échange en santé publique (RESE)

Le RESE assure le soutien logistique du dossier du site Internet de l'observatoire. Par ailleurs, il assure la veille documentaire internationale et favorise les échanges et les retours d'expériences des services dans la rubrique dédiée du site intranet RESE.

6. Le projet de mise en place d'une application informatique
sur l'évaluation des risques sanitaires dans études d'impact

Ce projet copiloté par la DRASS Rhône-Alpes et la DGS permettra :

• d'une part, une meilleure gestion administrative des dossiers, de leur avis et de leur suivi afin notamment de simplifier les bilans annuels demandés par la DGS ;
• d'autre part, une harmonisation des avis des DDASS, en facilitant la disponibilité des données actuelles de la science (DAS) et le retour d'expérience de l'ensemble des agents des pôles santé (en particulier, services santé-environnement et services de santé publique).

Une version pilote de cette application devrait être testée dans le premier semestre de l'année 2004 et sa mise en place opérationnelle dans tous les départements pourrait se faire fin 2004.