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Dispositions communes
à tous les types d'aide sociale
Détermination de la collectivité débitrice
Domicile de secours
Mots clés : Domicile de secours – Aide sociale aux personnes handicapées (ASPH) – Tuteur – Foyer d’accueil médicalisé (FAM) – Service d’accompagnement à la vie sociale (SAVS) – Accueil de jour – Remboursement – Date d’effet – Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) – Conseil d’Etat – Législation – Délai – Recevabilité – Forclusion – Erreur
Dossier no 150052
M. X…
Séance du 16 octobre 2015
Décision lue en séance publique le 13 novembre 2015 à 13 heures
Vu, enregistrée au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 4 septembre 2014, la requête du président du conseil général des Yvelines tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale fixer au 8 avril 2007 la date d’acquisition du domicile de secours de M. X… dans l’Yonne pour la prise en charge des frais exposés dans la structure située dans l’Yonne et, en conséquence, que le département de l’Yonne procède au remboursement de l’ensemble des frais engagés à tort par le département des Yvelines et instruise la demande d’accueil temporaire de M. X… pour la période du 28 décembre 2013 au 24 janvier 2014, dans la mesure notamment où le département de l’Yonne ne remet pas en cause le domicile de secours de l’intéressé par les moyens que le 11 janvier 2007 M. X… a quitté le foyer d’accueil médicalisé (FAM) pour s’installer dans un logement en sous-location du foyer F… avec un suivi du service d’accompagnement à la vie sociale (SAVS) ; que néanmoins le département des Yvelines a ainsi délivré la prise en charge à compter du 11 janvier 2007 et l’a renouvelée jusqu’au 30 avril 2014 ; qu’en novembre 2012, la tutrice de M. X… a adressé une demande d’aide sociale pour la prise en charge de frais d’accueil de jour, qui par erreur n’a pas été instruite ; que le 18 février 2014, la tutrice a adressé un rappel relatif à cette demande en même temps qu’un autre dossier relatif à un séjour temporaire dans un FAM des Yvelines du 28 décembre 2013 au 24 janvier 2014 ; qu’il est apparu, lors de l’instruction de ces demandes, que M. X… résidait depuis le 8 janvier 2007 dans un appartement individuel en sous-location de l’association gestionnaire et avait ainsi acquis son domicile de secours dans le département de l’Yonne depuis le 8 avril 2007 ; que les frais du SAVS qui constituent une aide sociale facultative ne sont pas liés à la notion de domicile de secours et restent à la charge du département ayant passé convention avec ce service ; que c’est ainsi que le dossier a été transféré le 4 avril 2014 au président du conseil général de l’Yonne afin que celui-ci reconnaisse le domicile de secours de l’intéressé à compter du 8 avril 2007 pour les demandes relatives à l’accueil de jour et au placement temporaire ; que le remboursement des frais engagés à tort a été sollicité en conséquence ; que par lettre du 17 juillet 2014, le président du conseil général de l’Yonne a reconnu le domicile de secours, mais seulement à compter du 1er avril 2014 ; que par lettre du 19 août 2014, il a refusé de prendre en charge les frais de séjour temporaire de M. X… ;
Vu les lettres du 17 juillet et 19 août 2014 du président du conseil général de l’Yonne au président du conseil général des Yvelines ;
Vu, enregistré le 21 avril 2015, le mémoire en défense du président du conseil départemental de l’Yonne tendant au rejet de la requête par les motifs que, le 11 janvier 2007, M. X… a quitté le FAM pour s’installer dans un appartement avec suivi du SAVS et qu’une prise en charge a été délivrée par le département des Yvelines à compter de cette date et renouvelée à plusieurs reprises jusqu’au 30 avril 2014 ; qu’en novembre 2012, le service de l’aide sociale des Yvelines a reçu de la tutrice une demande pour la prise en charge des frais d’accueil de jour qu’il n’a pas instruite, nonobstant un rappel du 18 février 2014 et envoi à cette même date d’un dossier d’aide sociale relatif à un séjour temporaire effectué par M. X… au FAM (78) du 28 décembre 2013 au 24 janvier 2014 ; que le 4 avril 2014, le département des Yvelines a transféré le dossier de l’intéressé pour reconnaissance du domicile de secours à compter du 8 avril 2007, alors que le délai de trois mois se termine le 11 avril 2007, en ce qui concerne l’accueil de jour et le placement temporaire en transmettant également par la même occasion « le renouvellement du SAVS » (!…) ; que par lettre du 17 juillet 2014, il a reconnu le domicile de secours de M. X… dans l’Yonne au 1er jour du mois du transfert du dossier, soit le 1er avril 2014 ; que par lettre du 19 août 2014, il a confirmé qu’il ne prendrait pas en charge les frais d’hébergement temporaire, s’agissant d’une période antérieure à la réception du dossier ; que le SAVS, autorisé depuis 2004, a évolué avec un fonctionnement particulier puisque deux types de prise en charge coexistent, l’une de SAVS « traditionnelle » avec appartements indépendants en ville (tarif 2014 : 32,47 euros), l’autre fonctionnant « plus » (!…) comme un foyer éclaté dans un bâtiment situé dans l’Yonne, propriété du gestionnaire du FAM ; que sept studios sont occupés par des adultes handicapés bénéficiant d’une orientation en SAVS ; que l’accompagnement socio-éducatif est permanent, puisque sont également financés deux postes de gardien de nuit (tarif 2014 : 54,35 euros), dans le but d’améliorer la prise d’autonomie tout en assurant la sécurité la nuit ; qu’ainsi les textes législatifs ne sont pas « nécessairement en phase avec ces évolutions » (!…) ; que M. X… est accueilli par la structure SAVS avec hébergement en studio et accompagnement de proximité 24 heures sur 24 ; que compte tenu de ce fonctionnement atypique, de ce flou juridique et afin de ne pénaliser ni la personne ni la structure, le département de l’Yonne a accepté de reconnaître le domicile de secours à compter du 1er avril 2014 mais refuse de rembourser l’arriéré dans la mesure où l’ensemble des informations était en possession du département des Yvelines depuis 2007 ; que la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) a bien indiqué une orientation vers un SAVS ; que le bulletin de situation établi le 6 avril 2007 par le « centre C… » mentionnait le changement d’adresse de M. X… vers un logement individuel ; qu’il n’a pas à assumer les erreurs du département des Yvelines ; qu’il a été destinataire d’un titre émis le 18 mars 2015 dont le règlement ne pourra intervenir qu’en cas de décision favorable à la demande du président du conseil départemental des Yvelines, de la commission centrale d’aide sociale ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu le code de l’action sociale et des familles ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel no 2012‑250 QPC du 8 juin 2012, notamment l’article 1er, alinéa 3, de son dispositif ;
Après avoir entendu à l’audience publique du 16 octobre 2015, M. GOUSSOT, rapporteur, Mme R… pour le département de l’Yonne, en ses observations, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que M. X…, qui avait son domicile de secours dans le département des Yvelines, a été admis de 2001 au 11 janvier 2007 en foyer d’accueil médicalisé dans l’Yonne et avait ainsi conservé le domicile de secours antérieur ; qu’à compter du 11 janvier 2007, il est admis dans une structure qui, pour reprendre les termes du mémoire en défense, comporte d’une part, un « SAVS traditionnel » (!), d’autre part, une structure « d’accueil de jour », qui s’apparenterait davantage à un « foyer traditionnel éclaté » ; qu’il convient d’ores et déjà d’observer que cette seconde affirmation est discutable dans la mesure où l’autorisation du 8 décembre 2004 n’a pas été modifiée, quelle qu’ait pu être en 2007 et ultérieurement l’évolution des pratiques, et qu’en aucun cas, selon la commission centrale d’aide sociale, elle ne comporte, quelle que puisse être la tarification de deux postes de veilleur de nuit, une autorisation globale d’une structure de « SAVS traditionnel » ou « accueil de jour » et d’appartements, qu’ils soient groupés sur le site rue B… dans l’Yonne ou dispersés à d’autres adresses, loués (semble-t-il et non sous-loués comme l’indique le département des Yvelines, mais la solution n’en serait pas différente) par le gestionnaire du service aux assistés ; qu’il suit déjà de là, qu’en aucun cas il ne peut être admis qu’existe une autorisation globale d’un foyer comportant hébergement, d’où il suit d’ailleurs que si s’appliquent les règles du domicile de secours (cf. ci-après), la solution est la même, en toute hypothèse, pour les deux sous-structures (8 places service d’accompagnement + 3 places accueil de jour mais pas en internat !) faisant l’objet de l’article 1er de l’arrêté du 8 décembre 2004 qui est suffisamment incompréhensible en droit, voire en fait, pour que la commission centrale d’aide sociale estime avoir des difficultés suffisantes à l’appliquer pour ne pas, en outre, tenir compte de « l’évolution des pratiques » explicitée par le département de l’Yonne dans son mémoire en défense entre 2004 et 2007 ou ultérieurement, le juge ne pouvant et ne devant d’ailleurs pas, non seulement, comme il est contraint de le faire, juger sur des actes d’autorisation et autres juridiquement difficilement interprétables, mais en outre juger sur des pratiques qui s’avèreraient divergentes de l’acte d’autorisation seul intervenu selon le dossier soumis à la commission centrale d’aide sociale ; qu’il doit être d’ailleurs ajouté que, pour simplifier les choses, les décisions de la CDAPH versées au dossier orientent alternativement soit vers un accueil de jour, soit vers un SAVS… ; que la circonstance que l’article 1er de l’arrêté d’autorisation indique qu’il s’agit d’un « service d’accompagnement de huit places plus trois places en accueil de jour » annexé au centre C… pour des adultes handicapés traumatisés crâniens n’implique nullement, à supposer même que par « centre C… » il y ait lieu d’entendre le FAM « traditionnel » dans lequel séjournait auparavant M. X…, que l’autorisation soit celle – globale – d’un établissement, « l’annexion » dont s’agit portant en réalité sur des structures de suite (du foyer) qu’aucune disposition législative ou réglementaire du code de l’action sociale et des familles, non plus d’ailleurs, en l’état du dossier, qu’une disposition du règlement départemental d’aide sociale ou autres dispositions départementales, ne prévoient comme partie de l’aide sociale à l’hébergement des adultes handicapés ;
Considérant en outre que l’article 3 de l’arrêté d’autorisation, même si, concernant « les caractéristiques de l’établissement enregistré au fichier national FINESS », il n’a pas par lui seul valeur normative, indique que la « raison sociale » (? !) de la structure est celle uniquement d’un « service d’accompagnement pour adultes handicapés traumatisés crâniens annexé au centre C… de l’Yonne » ; que cette structure comporte sans doute deux sections dont la numéro un de huit places est référencée « type d’activité : 16 (prestation sur lieu de vie) », ce qui correspond au SAVS « traditionnel » dans des appartements éclatés et la numéro deux de trois places référencée « type d’activité 21 : (accueil de jour) », ce qui correspond aux trois places situées, quant à elles, sans conteste dans l’Yonne et dont semble-t-il, relèverait M. X… ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le SAVS de l’Yonne est une structure unique ; qu’il s’agit d’un service ; que quoique « annexé au centre C… », il ne peut être regardé comme ayant fait l’objet d’une autorisation d’extension de ce FAM, lequel ne peut légalement comporter des « services de suite » ; que M. X… occupe d’ailleurs un appartement regroupé sur le site ou un appartement individuel éclaté, il s’agit dans les deux cas de l’intervention d’un SAVS et non de celle d’un foyer en semi-internat ou externat ; que les logements qui font l’objet d’un « bail précaire » (et non semble-t-il d’un sous-bail) par l’association gestionnaire du FAM et du SAVS aux personnes accompagnées par le SAVS ne font pas partie intégrante de l’autorisation du 8 décembre 2004, alors que le logement loué se trouve « appartement no 3 dans l’Yonne » et que donc M. X… semble bien relever de la « sous-structure, accueil de jour » de la structure SAVS seule autorisée ; que par sa décision Département de Paris/Département des Hauts-de-Seine no 130237 du 12 décembre 2014, la présente formation a jugé que peu importait pour la solution du litige que les appartements dans lesquels l’assisté est accompagné par un SAVS soient des appartements collectifs et/ou regroupés sur le site de ce dernier ou des appartements individuels et/ou éclatés hors site ; qu’en l’espèce, il y a donc bien lieu d’admettre que cette jurisprudence intervenue dans le cas où une autorisation globale de la structure « SAVS + appartements loués » comme établissement doit ici être étendue au cas où une telle autorisation globale n’est pas intervenue et où, comme en l’espèce, la structure d’intervention sociale doit être regardée comme un service accompagnant l’assisté vivant dans un appartement non compris dans une autorisation globale comme établissement de la structure « service + appartements » ;
Considérant il est vrai que cette jurisprudence, qui est maintenue en l’état par la commission centrale d’aide sociale, ne correspond pas à son entendement à celle du Conseil d’Etat, curieusement omise par les parties, Département des Hauts-de-Seine du 15 mai 2013, laquelle ne prend pas expressément en compte l’autorisation « globale » comme établissement ou comme service mais, semble-t-il, nonobstant l’autorisation, les conditions matérielles de fonctionnement de la structure comme un établissement ou comme un service au sens « matériel » en « disqualifiant » en tant que de besoin une autorisation comme établissement ne correspondant pas à la réalité mais, accepte néanmoins, par contre, de « requalifier » le service en établissement dans l’hypothèse où le bail comporte des « clauses permettant d’assimiler la prise en charge par le SAVS à une admission dans un établissement sanitaire ou social » ; qu’en toute hypothèse, à supposer même qu’en précisant, ce qui n’est pas encore fait, expressément sa jurisprudence, le Conseil d’Etat soit amené à censurer la position maintenue par la commission centrale d’aide sociale, la solution du présent litige n’en serait pas pour autant différente ; qu’en effet, d’une part, il résulte de ce qui précède que M. X… est regardé avoir été « pris en charge » (i.e. « accompagné »…) par le SAVS géré par l’association du centre C… et a conclu un bail à effet de même date avec cette association pour louer une chambre dans un appartement situé dans l’Yonne, propriété de cette association, moyennant un « bail précaire » ne comportant aucune clause permettant d’assimiler ladite « prise en charge » (i.e. accompagnement) par le service d’accompagnement à la vie sociale à une admission dans un établissement sanitaire ou social ; qu’ainsi, dans le cadre de la motivation de la jurisprudence du juge de cassation, la solution du présent litige serait la même que celle procédant de la solution encore retenue par la commission centrale d’aide sociale prenant en compte, non seulement « l’autorisation », mais l’autorisation soit comme établissement, soit comme service et dans le premier cas l’autorisation globale comme établissement d’une structure comportant à la fois un service (au sens matériel) et des logements, propriétés de l’association gestionnaire du service ou sous-loués par elle, partie intégrante de l’autorisation comme établissement ; qu’en toute hypothèse, ainsi, au bout de trois mois d’accompagnement par le SAVS annexé au FAM intervenant dans les appartements propriétés de l’association gestionnaire de ce service dans l’Yonne, M. X… avait acquis un domicile de secours dans le département de l’Yonne ; que d’ailleurs, dans la motivation ambigüe de son mémoire en défense, le département de l’Yonne ne le conteste pas vraiment puisque, s’il n’admet l’imputation financière de la dépense qu’à compter du 1er avril 2014, ce n’est qu’à raison de l’irrecevabilité, selon lui, d’une transmission tardive du dossier (cf. ci-après) ; que néanmoins, de ce fait même, il y avait bien lieu pour la commission centrale d’aide sociale de statuer expressément sur la détermination du domicile de secours ;
Considérant il est vrai que dans les deux décisions jointes à sa requête par le président du conseil général des Yvelines datant du 30 avril 2001 et du 2 mai 2005, la commission centrale d’aide sociale a admis – et elle l’a admis jusqu’à la décision du Conseil d’Etat, Département de l’Orne du 17 juin 2014… – que les dispositions des articles L. 122‑1 sq. du code de l’action sociale et des familles relatives à l’imputation financière des dépenses d’aide sociale légale en fonction du domicile de secours de l’assisté étaient sans application pour l’aide sociale facultative et que les SAVS relevaient – y compris après l’intervention des textes d’application définissant leurs modalités de fonctionnement des dispositions de la loi du 2 janvier 2002 prévoyant dorénavant leur autorisation comme celle des établissements seule antérieurement prévue – de l’aide sociale facultative ; qu’en conséquence, elle considérait que les articles L. 122‑1 sq. étaient sans application et que l’imputation financière des dépenses était déterminée, s’agissant, non d’une aide sociale facultative améliorant l’aide sociale légale, mais d’une aide sociale facultative « autonome », tant que les pouvoirs publics n’auront pas pourvu, comme ils auraient dû le faire, à l’adaptation des textes d’aide sociale et notamment l’article L. 344‑5 du code de l’action sociale et des familles aux dispositions de la loi du 2 janvier 2002 et des décrets pris pour leur application (décret no 2005‑223 du 11 mars 2005, articles D. 312‑162 sq. s’agissant des SAVS), en fonction de la résidence du demandeur au moment de la demande d’aide sociale, compte tenu des exigences du principe d’égalité ;
Considérant toutefois qu’à nouveau, compte tenu de la jurisprudence du Conseil d’Etat, la jurisprudence de la commission centrale d’aide sociale initiée au « début du siècle » a dû être reconsidérée… ; qu’en effet, si cette jurisprudence, statuant en cassation d’un arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes, considérant comme l’avait fait, sans pourvoi d’une quelconque partie, la commission centrale d’aide sociale depuis plus de dix ans, qu’en l’état des diligences non intervenues des pouvoirs publics, la prise en charge par l’aide sociale des dépenses des services continue à relever de l’aide sociale facultative (APF no 378296, 1er octobre 2014), a sur ce point confirmé la position de la commission centrale d’aide sociale, toutefois, dans sa décision département de l’Orne du 17 juin 2014, le Conseil d’Etat a fait application des dispositions des articles L. 122‑1 sq., déterminants l’imputation financière de la dépense en fonction du domicile de secours, à la prise en charge par l’aide sociale des dépenses d’accompagnement par un service ; que la commission centrale d’aide sociale en a déduit que la jurisprudence de la juridiction régulatrice admet, en l’état, que les litiges soumis au titre de l’article L. 134‑3 du code de l’action sociale et des familles par une collectivité d’aide sociale tendant à la détermination de l’imputation financière d’une dépense d’intervention d’un service doivent être traités par la commission centrale d’aide sociale statuant dans ce cadre en fonction de cette imputation selon le domicile de secours, alors même qu’il s’agit d’aide sociale facultative ; que la commission centrale d’aide sociale ayant fait application de cette jurisprudence, c’est bien, comme il a été procédé ci avant, en fonction de l’acquisition d’un domicile de secours dans l’Yonne que doit, en l’état, être déterminée l’imputation financière des frais d’intervention du SAVS annexé au FAM pour M. X… ;
Considérant il est vrai que, nonobstant la motivation développée des considérations qui précèdent, laquelle apparaît à nouveau indispensable à la commission centrale d’aide sociale, le seul véritable moyen du président du conseil départemental de l’Yonne tient au retard de transmission du dossier pour des prises en charge intervenues et renouvelées depuis le 11 janvier 2007 par le président du conseil général des Yvelines en raison d’erreurs à nouveau (!…) imputables seulement à ses services ;
Mais considérant, que le retard de transmission procède ou non de l’erreur des services de la collectivité transmettante, que ledit retard est afférent à un délai qui, en l’état de la jurisprudence, paraît toujours être considéré comme non imparti à peine de nullité par le Conseil d’Etat ; qu’il résulte de ce qui précède que le président du conseil départemental de l’Yonne n’est pas fondé à soutenir que la requête du président du conseil général des Yvelines est entachée d’une irrecevabilité afférente à la forclusion d’une transmission par ses soins du dossier de M. X…, en ce qui concerne l’intervention du SAVS ;
Considérant en outre que cette fin de non-recevoir est sans application, en ce qui concerne la demande d’aide sociale présentée en février 2014, pour la prise en charge des frais d’accueil temporaire de M. X… au foyer F… (Yvelines) du 28 décembre 2013 au 24 janvier 2014 ; que la commission centrale d’aide sociale considère que la prise en charge temporaire en foyer relève de l’aide sociale légale ; que lorsque M. X… a sollicité cette prise en charge, il résulte de ce qui précède que son domicile de secours était dans le département de l’Yonne ; qu’ainsi, au même titre que les frais de SAVS, les frais d’accueil temporaire au foyer F… doivent être supportés par le département de l’Yonne ;
Considérant qu’il y a lieu d’ajouter, que si c’est le président du conseil général des Yvelines qui saisit la commission centrale d’aide sociale dans la présente instance et non, comme cela aurait dû être, le président du conseil départemental de l’Yonne (auquel les deux dossiers avaient été transmis), le président du conseil départemental de l’Yonne n’a, quant à lui, pas formé de requête auprès de la commission centrale d’aide sociale et d’ailleurs défend au fond dans la présente instance ; que de ce chef, il n’y a lieu d’opposer aucune fin de non-recevoir au requérant ;
Considérant enfin, que le président du conseil départemental de l’Yonne fait observer qu’en cours d’instance un titre de perception rendu exécutoire correspondant au présent litige a été émis par le président du conseil général des Yvelines et qu’il ne l’honorera, le cas échéant, que si la commission centrale d’aide sociale fait droit à la requête de ce dernier ; qu’en l’état de la jurisprudence du Conseil d’Etat relative aux rapports financiers entre collectivités d’aide sociale, une telle collectivité qui fait valoir une créance sur une autre collectivité n’est plus tenue (par abandon en ce qui la concerne de la jurisprudence de 1913 préfet de l’Eure) de faire précéder sa demande au juge de l’émission d’un titre de perception rendu exécutoire y compris lorsque, comme en l’espèce, pour les frais de SAVS, c’est par erreur seule de ses services que ceux-ci n’ont pas à l’origine décliné la compétence de leur département ; qu’elle peut au contraire saisir directement le juge (en l’espèce, du reste, sur le fondement législatif de l’article L. 134‑3 du code de l’action sociale et des familles) ; qu’ainsi, il appartiendra, s’il s’y croit encore fondé et comme il l’envisage lui-même, au président du conseil départemental de l’Yonne de tirer les conséquences de la présente décision pour faire suite au titre de perception rendu exécutoire émis par le président du conseil général des Yvelines en cours d’instance, mais que cette situation à venir demeure sans conséquence sur la suite à réserver dans la présente instance aux conclusions de ce dernier ; qu’enfin, il n’appartient pas dans la présente instance, en admettant que de telles conclusions soient bien présentées par le président du conseil général des Yvelines, à la commission centrale d’aide sociale de condamner le département de l’Yonne au remboursement des frais engagés à tort par le département des Yvelines en ce qui concerne l’intervention du SAVS,
Décide
Art. 1er. – Pour la prise en charge des frais d’intervention du SAVS annexé au foyer d’accueil médicalisé à compter du 11 avril 2007, le domicile de secours de M. X… est dans le département de l’Yonne.
Art. 2. – Pour la prise en charge des frais d’accueil temporaire au foyer des Yvelines du 28 décembre 2013 au 24 janvier 2014, le domicile de secours de M. X… est dans le département de l’Yonne.
Art 3. – Les conclusions du président du conseil général des Yvelines, tendant, dans la présente instance, au remboursement des frais exposés au titre de l’intervention du SAVS annexé au foyer d’accueil médicalisé du 11 avril 2007 au 1er avril 2014, sont rejetées.
Art. 4. – La présente décision sera notifiée au président du conseil départemental des Yvelines, au président du conseil départemental de l’Yonne. Copie en sera adressée à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.
Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 16 octobre 2015 où siégeaient M. LEVY, président, Mme BROSSET-HOUBRON, assesseure, M. GOUSSOT, rapporteur.
Décision lue en séance publique le 13 novembre 2015 à 13 heures.
La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Le président Le rapporteur
Pour ampliation,
La secrétaire générale de la commission centrale d’aide sociale,
Marie-Christine Rieubernet